基層常態(tài)化防疫面臨無法可依困境
當前，全國大部分地區(qū)疫情防控已進入常態(tài)化階段。常態(tài)化防控該如何防?有的地方松，有的地方緊，到底啥標準?基層干部和法律專家認為，我國有關(guān)緊急時期的法律制度不完善，基層落實一些防控要求時面臨依法治理的困境。
防控主體遇尷尬
為減少人員流動，不少社區(qū)、村鎮(zhèn)設(shè)置路障、卡點。西部某市的一個社區(qū)于全市一級響應(yīng)后，一段時間里在部分路口裝上擋板，禁止網(wǎng)約車、出租車駛?cè)耄鐓^(qū)車輛須持證在固定出入口進出。社區(qū)干部說，此舉經(jīng)常被居民質(zhì)疑“不合法”，但上級有要求，“沒辦法”。
一個居住著1萬多住戶的城市社區(qū)，眾多志愿者和物業(yè)人員參與了查驗身份、限制通行等防疫工作。“社區(qū)干部還好，物業(yè)保安、志愿者有時會被居民質(zhì)問‘有什么資格來管我’?！鄙鐓^(qū)負責人說，雖說志愿者是黨委政府組織來的，但法律沒有授權(quán)，他們用權(quán)的邊界在哪里、發(fā)生糾紛怎么辦都不清楚。
一些基層干部反映，防疫中的不少管控措施，都是為落實上級嚴防死守的要求，臨時自創(chuàng)出來的，但法律依據(jù)是什么?是否符合規(guī)范和程序?事前考慮得并不充分。
一位基層街鎮(zhèn)負責人說，遇到突發(fā)緊急事件時，有的地方往往習慣于“領(lǐng)導(dǎo)啟動”，而不是應(yīng)急制度啟動，缺乏法律依據(jù)和法治思維處置緊急事件，可能會按下葫蘆浮起瓢，引發(fā)新的矛盾。
“管用”不能“慣用”
部分專家和干部認為，疫情防控中，絕大多數(shù)群眾基于對黨和政府的信任讓渡出一些權(quán)利，積極配合管控，然而“管用”不能成“慣用”。
“行政手段要想在危機處理中擁有足夠權(quán)威和力量，忙而不亂，必須依法進行?！比珖舜蟠怼⒅貞c索通律師事務(wù)所律師韓德云說，應(yīng)對大范圍突發(fā)公共事件，需要從法律上提供充分依據(jù)，并向公眾闡明，一些地方不能總以事態(tài)緊急的名義權(quán)宜行事，甚至行違法之事。
受訪人士認為，上述問題暴露出我國緊急時期法律制度存在不少短板。首先是制度不夠系統(tǒng)。全國人大代表、中國社科院法學研究所研究員孫憲忠表示，關(guān)于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律依據(jù)，國家層面散見于各種法律、法規(guī)和預(yù)案中，缺乏緊急狀態(tài)法等基礎(chǔ)性立法，危機治理的底層法理支撐不足。
其次是程序規(guī)則不夠具體，可操作性不強。重慶市人大法制委主任委員鄒鋼介紹，國家法律將應(yīng)急預(yù)警分為四級，但傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例作的是通則式規(guī)定，對一至四級響應(yīng)并無明確的分級區(qū)分，所要求采取的措施也比較籠統(tǒng)。
比如，一級響應(yīng)在什么情況下應(yīng)當調(diào)整為二級響應(yīng)，強度區(qū)別是什么，在什么樣的情形和標準下政府才可以宣布解除緊急措施等。這些在國家法律層面還不夠具體，有的散見于各地各級的應(yīng)急預(yù)案中，導(dǎo)致實踐中操作起來不夠統(tǒng)一和規(guī)范。
西南政法大學教授王學輝說，現(xiàn)行法律法規(guī)對緊急時期下防控主體的界定和權(quán)利義務(wù)規(guī)定同樣不夠細化。比如，對協(xié)助防控的非公職人員的協(xié)助內(nèi)容、協(xié)助程序、協(xié)助強度、協(xié)助后果并未作明確規(guī)范。
緊急時期法律亟需健全
受訪法律人士認為，疫情防控是一場危機狀態(tài)下的治理大考，用好法治思維和法治方式化解風險，亟須從三方面著手完善緊急時期法律及其執(zhí)行細則。
首先，從國家層面對緊急時期下法律和行政法規(guī)進一步細化和授權(quán)。韓德云建議，以突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件為突破口，推動建立系統(tǒng)化的緊急時期法律制度，從法律層面授予疾控、交通等職能部門及基層政權(quán)組織采取相應(yīng)防控措施的自主權(quán)和決斷權(quán)，同時對其權(quán)力行使加以必要規(guī)制，實現(xiàn)保護公民個人合法權(quán)利與維護社會公共利益的平衡。在進行常規(guī)時期法律制度建構(gòu)時，要充分考慮到緊急時期時的適用問題。
其次，推動地方人大、政府加快完善緊急時期配套制度，在實施性、補充性、探索性上下功夫。鄒鋼說，地方人大可針對緊急情況下動物防疫、交通運輸、市場管理等方面做出更細更具可操作性的規(guī)范，并常態(tài)化開展地方性法規(guī)清理評估，打通制度建設(shè)最后一公里。
此外，抓住應(yīng)對疫情契機提升基層依法治理能力。專家建議，要注重對各級領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維、法治方式處置突發(fā)事件能力的教育培訓工作，規(guī)范考核評價體系，將普法宣傳融入緊急事件防控管理、服務(wù)和執(zhí)法全過程。（記者 張桂林 周聞韜）?
